自然资源部最新地类认定有关问题解答（2023）

  地类即土地利用类型，主要是根据土地主要利用方式、经营特点和覆盖特征等因素进行划分、归类。地类划分遵循不重不漏原则，当用地具备多种用途时，以其基本功能进行归类。

  按照《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)、《第三次全国国土调查工作分类》及相关规定，第三次全国国土调查(以下简称“三调”)全面掌握了全国陆地国土的利用现状等情况，查清了耕地、园地、林地、草地等 13 个一级类 56 个二级类的利用状况，形成了统一的底图、底版，是国土空间规划、用途管制、耕地保护等各项工作的基本依据。

  国土调查坚持按实地现状认定地类，即社会上通俗讲的“所见即所得”，反映调查时点的土地利用现状。如，对某块正在种植粮食作物的土地，调查时按实地现状认定为耕地;如未来规划其用途为工业用地，并依据规划用途经建设用地审查批准后，但调查时并没有建设仍种植粮食作物的，按实地现状仍认定为耕地:待其建设了工业生产厂房等建 (构)筑物后，再认定为工业用地。

  A：国土调查中，耕地是根据有关技术标准认定的，具体是指利用地表耕作层种植农作物为主，每年种植一季及以上(含以一年一季以上的耕种方式种植多年生作物)的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地 (含轮歇地、休耕地)，包括直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地。

  调查时，对新增耕地的认定更加严格,要求必须“出土长苗”最大的目的是防止出现新增耕地“光开垦、推土、翻耕起垄，但不种植”，甚至弄虚作假的问题，确保新增耕地名副其实。对于原地类为非耕地，现状仍是荒草、推土或者农作物没有“出土长苗”的地块等，不能认定其为新增耕地。但考虑到各地农作物播种季节、物候期等实际，年度国土变更调查中允许地方在每年 2 月报送“一上”数据时先行承诺按耕地调查，到 5 月底前完成“出土长苗”补充举证并通过国家级核查，符合认定标准的确认为耕地。考虑到年度国土变更调查的调查时点为每年 12 月31日，至次年5月底仍不能举证为耕地的，纳入下一年度国土变更调查。

  支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规[2017]8号)规定批准立项的光伏发电项目 (包括动工和未动工建设)按批准的意见分类认定地类和差别化管理。对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，已依法依规办理建设用地审批手续的变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础等用地，按建设用地认定和管理;场内道路用地，可按农村道路用地认定和管理;利用农用地布设的光伏方阵和采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，可按地表地类认定和管理。自然资办发[2023]12号施行后，依据文件精神和《光伏发电站工程建设项目用地控制指标》有关法律法规，新建、扩建光伏用地项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、I级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。光伏发电项目用地实行分类管理，光伏方阵(包括光伏面板、采用直埋电缆敷设方法的集电线路等用地 ),不改变地表形态的，可按地表地类认定和管理;已依法依规办理建设用地审批手续的变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等配套设施用地，按建设用地认定和管理;符合光伏用地标准，位于光伏方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地认定和管理。

  A：国土调查中，对复合利用的农用地，按照主要用途认定其地类。如对耕地上种植林木、园艺等作物，尚未达到林地(即乔木郁闭度0.1，或灌木覆盖度40%的土地)或园地 (即园艺作物等覆盖度大于 50%或每亩株数大于合理株数 70%的土地)认定标准的，仍按耕地认定;如实地已达到林地或园地认定标准的，应按林地或园地认定。

  Q：问题 4:永久基本农田中种植了韭菜、生姜等蔬菜或者甘蔗等糖料作物，是否会改变耕地地类?

  A：永久基本农田是依法划定的优质耕地，应当重点用于发展粮食生产，但种植棉、油、糖、蔬菜等农产品的，其地类也仍为耕地。

  A：调查时，按照耕地认定标准，对直接利用地表耕作层种植药材且每年种植一季及以上，如按照“每年种植一季”耕种方式种植半夏、蒲公英、沙参、白术等多年生药材的土地，按耕地进行认定;对直接利用地表耕作层种植药材但种植周期在一年以上(不含一年)，如种植西洋参、三七等的土地，则按园地进行认定。

  A：“三调”中城市用地、建制镇用地、村庄用地是一个集中连片的区域范围，均归类为建设用地。其中: 城市用地指城市居民点，指市区政府、县级市政府所在地(镇级) 辖区内的，以及与城市连片的商业服务业、住宅、工业、机关、学校等用地，包括其所属的，不与其连片的开发区、新区等建成区，及城市居民点范围内的其他各类用地 (含城中村);建制镇用地指建制镇居民点，指建制镇辖区内的商业服务业、住宅、工业、学校等用地，包括其所属的，不与其连片的开发区、新区等建成区，及建制镇居民点范围内的其他各类用地 (含城中村);村庄用地指乡村居民点，指乡村所属的商业服务业、住宅、工业、学校等用地包括乡政府所在地和乡村居民点范围内的其他各类用地。为掌握城镇村庄内部具体的土地利用状况，“三调”对城镇村庄内部土地利用现在的状况进行了细化调查，查清了城镇村庄内部各类土地的利用现状，如商业服务业用地、工矿用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地及轨道交通用地、城镇村道路用地、交通服务场站用地、空闲地等的土地利用状况。同时，通过细化调查，也发现城镇村庄内部存在着一些尚未建设的土地，现状为耕地、林地等，这些土地纳入相应的城市用地、建制镇用地或村庄用地统计。

  A：对“批而未用”土地，调查时按实地现状认定地类，但在管理工作中按建设用地管理。在“三区三线年底，在自然资源部监管系统备案，已依法批准且落实占补平衡即将建设但现状为耕地的“批而未用”土地，可不纳入耕地保护任务，也不划为永久基本农田。

  A：《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》 (自然资办函 [2022]411号)明确，建设项目用地审查报批的地类要以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准。在确保地类真实性的前提下应考虑地类来源的合理、合法性。同时，考虑到用地项目勘测定界、组卷报批等工作需要一段时间，按照《自然资源部办公厅关于规范报部审查的建设项目用地报批材料和审查报告文本格式的函》(自然资办函[2022]819号)要求，在办理报批手续时，最新年度国土变更调查指实际用地勘测定界时最新的年度国土变更调查成果，以国家级核查通过后最终统一下发的数据库版本为准。勘测定界成果与国土调查数据库套合存在一定的差异的，均应在申报材料中说明原因及情况。

  Q：问题 9: 经批准的先行用地并已实际建设的，按照什么地类办理农用地转用审批手续?

  A：报国务院批准用地的国家重点项目，控制工期的单体工程和因工期紧或受季节影响确需动工建设的工程可申请先行用地。先行用地经批准并已实际建设的，在办理农用地转用审批手续时应按照建设前的地类报批。

  Q：问题 10:建设用地报批时，对其中已依法取得建设用地审批手续但现状地类仍是耕地、其他农用地或未利用地的部分地块，要不要再次办理审批手续，并重新落实耕地占补平衡?

  A：已依法取得农用地转用审批手续的用地，无需重复报批也不要重新落实耕地占补平衡。建设用地审查报批涉及已依法取得农用地转用审批手续的用地，在项目建设用地审查报告中说明即可。

  耕地以外的其他农用地的应当恢复为农用地，使用未利用地的，对于合乎条件的鼓励复垦为耕地。

  Q：问题 14:光伏发电站工程建设项目各功能区用地分别按照什么地类进行认定和管理?

  A：《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室 国家能源局综合司关于支持光伏发电产业高质量发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发[2023]12号)施行之前，已按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规[2017]8号)规定批准立项的光伏发电项目 (包括动工和未动工建设)按批准的意见分类认定地类和差别化管理。对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，已依法依规办理建设用地审批手续的变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础等用地，按建设用地认定和管理;场内道路用地，可按农村道路用地认定和管理;利用农用地布设的光伏方阵和采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，可按地表地类认定和管理。自然资办发[2023]12号施行后，依据文件精神和《光伏发电站工程建设项目用地控制指标》有关法律法规，新建、扩建光伏用地项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、I级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。光伏发电项目用地实行分类管理，光伏方阵(包括光伏面板、采用直埋电缆敷设方法的集电线路等用地 ),不改变地表形态的，可按地表地类认定和管理;已依法依规办理建设用地审批手续的变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等配套设施用地，按建设用地认定和管理;符合光伏用地标准，位于光伏方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地认定和管理。

  Q：问题 15:编制全域土地综合整治实施方案时，整治区域内各地类按什么标准做认定？

  A：编制全域土地综合整治实施方案时，应以“三调”成果为基础，结合最新年度国土变更调查成果数据，确定整治区域内各地类。

  Q：问题 16: 全域土地综合整治开展阶段验收和整体验收时，怎么样确定新增耕地和永久基本农田的面积?

  A：根据《自然资源部办公厅关于严守底线规范开展全域士地综合整治试点工作有关要求的通知》(自然资发[2023]15号)要求，全域土地综合整治开展阶段验收和整体验收时，均应实测新增耕地和永久基本农田面积，并按相关规定严格把关，确保质量不降低。不得仅靠“图上作业”或以系数测算新增耕地和永久基本农田面积。同时，依据《自然资源部办公厅关于逐步加强补充耕地项目管理严格新增耕地核实认定的通知》(自然资发[2022]36号)对于归并田块、削减田坎新增耕地地块，以整理前后实测田坎净减少面积作为新增耕地面积;对于农村道路、沟渠等线状地物，未进行实质性工程整治的，不得以精度变化为由变更地类

  A：答:判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度国土利用现状图或者国土调查数据库及国家永久基本农田数据库上，对照现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地进行判定。必要时，违法用地案件承办机构可以提请自然资源调查监测管理工作机构进行认定。

  来源：自然资源部关于印发《自然资源管理工作中涉及地类的有关问题解答》的函）